2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,其中，就推进以县城为重要载体的城镇化建设提出指导意见。

一时间，“县域城镇化”的话题一度成为人们讨论的焦点。那么，究竟什么是县域城镇化？为何要提出县域城镇化？未来，又将如何推进县域城镇化呢？

县域城镇化是什么？

县域城镇化，简而言之，就是以县、乡镇为单位的城镇化建设过程。

县域城镇化的提出最早可追溯至2020年，彼时，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中首次提出“县城建设”，指出，加快农业转移人口市民化，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

再次被提及，便是于今年5月6日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，其中系统地就县城建设的具体内容作出明确指示。

县域城镇化，指的是通过农村人口向城镇的转移推进县域内城镇化发展，其是伴随着县域工业化和第三产业发展而发生的社会、经济结构的转换，主要表现为人口、非农业、资本、市场由分散的农村向县城内城镇集中。

在这样的发展背景下，县域城镇化的推进带来的将不只是经济现代化的改变，与此同时，人们的生活方式也将发生很大转变——随着人口向县城、乡镇集中，乡村人口的经营活动也将逐渐从农业向非农产业倾斜。对此，有专家表示，“在这一过程中，城镇接受大中城市文明的辐射，同时，城镇物质文明和精神文明不断向周边农村地区扩散。由此引起人们思想观念和生活方式的改变，县域产业结构不断演化，衍生出崭新的空间形态。”

目前，县域城镇化的推进尚处于起步阶段，但其发展潜力不容小觑。据相关数据显示，目前，我国地级市市辖区占县级行政区划的数量约为35%，但常住城镇人口已经达到了6.6亿人左右，市辖区常住人口占全国城镇人口的70%左右。剩余2.5亿的城镇人口，则分布在1700余个县城和县级市的城区中。因此，与城市相比，县城有着更大的发展空间，县域城镇化的发展潜力是巨大的。

为什么要推进县域城镇化？

县域城镇化，是顺应时势发展的产物。改革开放以来，中国以年均1个百分点左右的速度提高城镇化率，实现了数亿人口从乡村转移到城市的城镇化发展。据国家统计局公布数据显示，随着城镇化的推进，过去十年间，我国的城镇化水平加速提升。至2021年年底，我国城镇人口达9.1亿，占总人口数的64.7%，距离“十四五”预期目标65%不到0.3个百分点。这意味着，当前我国城镇化已进入中后期发展阶段。在新的阶段，城镇化发展趋势也必然会有所改变，更高水平、更高质量的新型城镇化将成为未来发展趋势。

鉴于此，县城作为连接城乡关系的重要载体，开始一再被提及。中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎表示，“中国的城镇化进入了城镇化的下半程，城镇化仍有空间。目前，中心城市已有长足发展，乡村振兴正在全面启动，在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。”

国家发改委规划司有关负责人指出：“我国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期，将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。”

作为城乡融合的重要载体，县城建设的重要作用开始进一步凸显。

从城市发展的角度来看，县城是其卸载过载负担的“解压器”。近些年来，在城市化进程的推进下，随着人口大量集聚在中心城市，中心城市在得到快速发展的同时，交通拥堵、空气污染、房价飙升等“大城市病”也日趋严重。县城平台的“搭建”，无疑将为中心城市缓解压力提供重要支撑。

从乡村振兴的角度来看，县城成为当下破解乡村发展困境的重要突破口。中国社会科学院农村发展研究所曾就近年来农民工买房趋势在10个省、300多个村庄进行了调查研究，其中显示，农村劳动力愿意就业的地方，县城和县级市是首选，达到33.6%，地级市排第二位。对于许多进城务工的人而言，相比于大城市巨大的经济压力，“性价比更高”的县城成为了其“进城”的最优选。

过去多年的人口流动中，大城市是人口流向的主要目标，数以亿计的农业人口进入大城市，但许多人很难真正被容纳进大城市。“大城市留不住，小乡村不想回”的两难处境，一度成为许多在外务工人员不得不面对的难题。“在人口流入地区，只能保证就业，并以此获得收入，但不能保证落户。落不了户，生活成本变高，教育、医疗问题难以解决，家乡的县城就成了非常现实、也非常理性的选择。”中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁说。

据相关数据显示，县城城镇化水平每提高1%，城乡收入差距比值会降低9.6%。因此，县城建设的推进，对于缩短城乡差距、实现共同富裕目标有着极大裨益。

多元推进县城建设

如今，作为城市与农村之间重要载体的县城，成为推进新型城镇化、促进城乡融和发展的关键一环。而当前，我国县城建设仍存在多重问题，如产业乏力、设施落后、人气不足等，难以满足周边农村人口发展需求，成为推进新型城镇化中的短板。

针对当前县城建设存在的种种问题，2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），就县城建设给出指导性意见。

对于县城的未来建设方向，《意见》给予了明确的指导，其中写到：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

对此，国家发展改革委新闻发言人孟玮作出明确解读：“推进县城建设的根本出发点是增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要；重点任务是抓好产业、市政设施、公共服务、环境基础设施等方面建设，促进县乡村功能衔接互补。”

围绕我国县城建设的现状，《意见》从多方面提出了指导性意见。

针对我国县城数量大、类型多的特性，《意见》提出了差异化发展战略，指出，要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

按照功能定位的不同，《意见》将县城划分为五大类型，即大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。针对各类型县城的发展特点，《意见》提出了相应的发展举措。

如：对于受大城市辐射带动影响较大的周边县城，支持其融入邻近大城市建设发展，成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星城市；对于专业功能县城，强化其专业属性，支持其发挥自身专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城；对于农产品主产区县城，推动其集聚发展二三产业，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑；对于生态功能区县城，推动其逐步有序承接生态地区超载人口转移，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑；对于人口流失县城，推动其转型发展，严控用地增量、盘活存量。各功能县城通力协作，共同发展，以维护我国县城发展的生态平衡。

此外，就我国县城发展存在的共性问题，《意见》也提出了相应的改善建议，具体可概括为三大方面：强基础、补短板、促和谐。

强基础。这主要是指县城的产业发展。产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。当前，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。《意见》指出，要推进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收，带动县域经济高质量发展。并从增强产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训五方面提出具体指导措施，来为县城经济发展强基固本。

补短板。这主要是指县城的市政公用设施与公共服务建设。当前，不少县城的市政公用设施及公共服务存在诸多弊病，如管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差、停车场建设滞后、客运站设施落后等，降低了县城对人口的承载力和吸引力；县级医院和疾控中心防控救治能力不强，基础教育、养老托育、文化体育等公共服务也难以满足人民群众需要。这些切关人民群众利益的问题的解决迫在眉睫。《意见》就其中存在的突出问题进行了归纳与总结，并给出了具体的改良建议。

促和谐。其中既包括生态和谐，也包括“人”的和谐。《意见》就当前存在的污水收集管网覆盖不足、垃圾焚烧设施缺乏、黑臭水体尚未消除、蓝绿生态空间有限等环境基础设施不到位导致的生态不和谐问题，以及多项机制建设不完善导致的“人与人”不和谐问题，都提出了整改建议予以完善。

相信在多元激励措施的推动下、在县域城镇化的促动下，县城建设将突破现有局限，获得更好的发展。届时，城乡融合的发展也将实现新的突破，更上一层楼。对此，我们满怀期待。