金融消费者权益保护，终于有了首部规章。

中国人民银行日前修订发布《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《实施办法》），自2020年11月1日起施行，并将其升格为部门规章。虽然其适用范围有限，但也是针对金融消费者权益保护的顶层设计。

填补法律空白

律师何海锋说，之所以称《实施办法》为新规，是相较于2016年央行发布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称旧规）而言的。虽然名称相同，但《实施办法》以人民银行令形式发布，属于部门规章，而旧规则只是一个规范性文件。

两者均是依据国办2015年发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》制定。早在2013年，央行办公厅就发布《中国人民银行金融消费者权益保护工作的指导意见》这一规范性文件。

《实施办法》由央行率先作出，是在以前规范的基础上再次完善，并非偶然。用中国人民大学法学院教授刘俊海的话说，《实施办法》的发布，对于提振金融消费者信心，保护其长远和根本利益，对于打击侵犯金融消费者合法权益的违法违规行为，解决金融领域违法违规成本过低的问题等具有重要意义。

“虽然消费者权益保护法第二十八条提到‘提供证券、保险、银行等金融服务的经营者’这个概念，但是金融消费者从被大众接受，直到不断出现在规范性文件中，也只是近几年的事。”刘俊海认为，此次发布《实施办法》，填补了金融消费者维权的法律空白，值得点赞。

《实施办法》共七章六十八条，包括总则、金融机构行为规范、消费者金融信息保护、金融消费者争议解决、监督与管理机制、法律责任和附则。

金融律师张远忠说，旧规仅六章四十八条。《实施办法》与旧规相比，从条文数目上相较差别大，内容也要丰富得多。两者虽在指导思想、适用范围、监管与管理等方面相似，但仍有许多不同。

何海锋说，在金融机构行为规范方面，《实施办法》进一步细化对格式条款的限制性规定，强调金融机构在格式条款中不得设定对金融消费者不公平、不合理的规定，并具体举出四种典型的不当格式条款。《实施办法》还扩大了央行的职权范围，明确规定中国人民银行可以采取现场检查、询问工作人员、查询资料、约见谈话、给予相关人员处分等监督管理措施，有利于央行更好地落实金融消费者权益保护工作。

强化信息保护

据央行有关负责人介绍，《实施办法》在延续原有金融信息保护专章的基础上，以实现保护金融消费者信息安全权为目的，从信息收集、披露和告知、使用、管理、存储与保密等方面进行了细化。

《实施办法》明确规定，银行、支付机构处理消费者金融信息，应当遵循合法、正当、必要原则，经金融消费者或者其监护人明示同意。银行、支付机构不得收集与业务无关的消费者金融信息，不得采取不正当方式收集消费者金融信息，不得变相强制收集消费者金融信息。银行、支付机构不得以金融消费者不同意处理其金融信息为由，拒绝提供金融产品或者服务。

当银行、支付机构收集消费者金融信息用于营销、用户体验改进或者市场调查时，应当以适当方式供金融消费者自主选择是否同意；金融消费者不同意的，银行、支付机构不得因此拒绝提供金融产品或者服务。

同时还规定，银行、支付机构应当履行消费者权益保护法第二十九条规定的明示义务，公开收集、使用消费者金融信息的规则，明示收集、使用消费者金融信息的目的、方式和范围，并留存有关证明资料。

金融研究院研究员黄大智称，《实施办法》首次将“普惠金融”列入金融消费者权益保护中，提出尊重消费者人格尊严和民族风俗习惯权，不得使用歧视性或者违背公序良俗的方式表述。

提高违法成本

据央行这位负责人介绍，旧规没有配置相应的罚则，对侵害金融消费者合法权益违法违规行为震慑力有限。《实施办法》专章设置了法律责任，解决了金融消费者权益保护领域违法违规成本较低的问题。

黄大智说，《实施办法》细化了消费者纠纷解决路径，鼓励消费者与机构运用调解、仲裁等方式解决金融消费者纠纷，过去消费者“投诉无门”的情况将会大大改观。

依据《实施办法》，金融消费者与银行、支付机构发生金融消费争议的，鼓励金融消费者先向银行、支付机构投诉，鼓励当事人平等协商，自行和解。银行、支付机构、金融消费者可以向调解组织申请调解、中立评估。

《实施办法》加大了监管部门对违法行为的监管力度。明确规定，银行、支付机构有侵害金融消费者合法权益行为的，央行及其分支机构可以对其采取多项措施：要求提交书面说明或者承诺；约见谈话；责令限期整改；视情将相关信息向其上级机构、行业监管部门反馈，在行业范围内发布，或者向社会公布；建议银行、支付机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予处分；依法查处或者建议其他行政管理部门依法查处等。

对于银行、支付机构存在对金融产品或者服务作出虚假或者引人误解宣传的，央行及其分支机构均有权依照消费者权益保护法第五十六条规定予以处罚。

仍需制度规范

央行发布《实施办法》所针对的金融消费者，仅是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。

刘俊海说，在金融服务经营中，除银行、支付机构外，还有大批的担保公司、信托公司、基金公司、保险公司、证券期货公司以及交易所、中国登记结算公司等，接受他们提供的产品或服务还有大量的金融消费者。可以说，几乎每一个家庭都是金融消费者，因为随着国民财富的增长，每一个家庭都有存款，会有大批的人买股票或投资信托。

张远忠说，现实中，还存在大量的汽车金融公司、消费金融公司、融资租赁公司等，在接受服务的消费者中，还有不少是学生、老人。对于这些提供服务的经营者都需要相应的制度规范，对于年龄不同、受教育程度不一的各类金融消费者，其权益都应受到规范。

何海锋说，证监会、银保监会、外汇管理局都有投资者或消费者保护机构，有必要分别规定消费者权益保护办法。

张远忠说，金融官司难打，一方面是因为大多数消费者对提供服务或产品的机构接触多，但对其内部了解甚少；另一方面，专业性太强，大量的格式合同，很多人根本看不懂。而且现有法律法规的供给不足。比如，曾发生多起信托公司、债券刚兑问题，社会反响大，解决起来不易。