夏至，烈日之下，广东省广州市南沙区一居民区内，“黑恶必除，除恶务尽”“严厉打击赌博犯罪”等鲜红标语格外醒目。安宁的氛围并没有让当地居民忘记，两年多前，周边的公园、车棚等都曾是张某威涉黑团伙的聚众赌博场所，寻衅滋事、聚众斗殴屡见不鲜。
今年年初，南沙区人民法院依法对此案作出宣判后，迅速向当地土地开发中心发出司法建议书，直指乱象源头，推动开展整改工作。土地开发中心立即行动，通过重新招标物业公司、规范回迁社区物业管理等措施，实现社区环境转变。
生活开始井然有序，欢声笑语日渐增多。当地居民格外珍惜这久违的安宁，热烈拥护开展扫黑除恶专项斗争，对司法机关主动作为，用司法建议书助力行业清源的做法大加赞赏。
司法建议书、检察建议书、监察建议书及公安提示函并称“三书一函”。《法治日报》记者在采访中了解到，随着扫黑除恶专项斗争的深入推进，各地积极运用“三书一函”大力推进对传统行业粗放管理、资源行业非法垄断、娱乐行业藏污纳垢、新兴行业野蛮生长等问题的整治，坚决铲除黑恶势力滋生土壤。
整治乱象源头
“20多人的涉黑团伙，打荷、抽水、望风分工明确，赌场地点更是公开露天、人流密集。”南沙区法院刑庭庭长蔡穗硕回忆起对张某威涉黑案阅宗时的情形，直言触目惊心。
如何避免类似的涉黑组织死灰复燃？开展司法审判的同时，蔡穗硕和同事深入当地走访调查，梳理总结同类型涉黑案件，向高校专家学者请教涉及行业专业领域的问题，借力“外脑”进行研判分析。最终认定，监管缺位、行业乱象丛生是导致黑恶犯罪滋生的重要因素，于是向当地土地开发中心发出司法建议书。“实现行业清源，才是真正案结事了。”蔡穗硕说。
南沙区法院院长严剑飞告诉记者，扫黑除恶专项斗争开展以来，南沙区法院将金融放贷、工程建设、交通运输、文化旅游等行业领域列为重点，各业务庭在审理相关案件过程中，梳理研判行业领域带有苗头性、倾向性、普遍性的问题隐患，制发司法建议书。
记者注意到，专项斗争进入收官之年，各地越来越多地运用“三书一函”压实行业部门主体责任，督促其主动履职、强化监管，助力铲除黑恶势力滋生土壤。
据统计，截至今年7月底，各级政法机关、监察部门在专项行动中共向相关行业主管部门发出“三书一函”3．8万余份，其中，2．1万余份已于6月底前按期回复。
“与过去局限于具体司法办案职能不同，扫黑除恶专项斗争广泛运用‘三书一函’，是政法机关积极参与根源治理的有效方式。”中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任程雷评价说，“三书一函”是政法机关把扫黑除恶专项斗争特别是“行业清源”持续引向深入的有效载体，这一机制实现司法办案与社会综合治理有机衔接，对社会治理能力现代化的整体提升具有重要促进作用。
提升制发质量
前不久，在办理“殇夫班子”恶势力犯罪集团案中，湖北省崇阳县人民检察院深入挖掘当地火化、安葬行业乱象，集中汇总案情反映出的问题后，向民政等部门发出检察建议书，推动殡葬服务行业顽疾逐项清理。
在打击软暴力、插手民间纠纷、黄赌毒等突出领域违法犯罪活动中，云南省永仁县公安机关及时向同级行业主管部门通报发现的行业监管漏洞，发出公安提示函140份，推动落实源头治理措施。
“要让被建议、提示单位采纳、信服，首先要切实保障建议、提示的自身质量，将制发工作做到规范标准。”江苏警官学院副教授高新一直关注“三书一函”的运用，他认为，政法机关在办案中把脉当地黑恶犯罪存在的深层原因，直指行业领域突出问题制发“三书一函”，是推动扫黑除恶长效常治的重要举措，但一定要注重质量把关。
记者采访了解到，以前，由于对各行业、系统问题缺乏深入研究，部分“三书一函”采用概括性、模糊性的语言描述相关问题，针对性、可操作性不强，被建议单位开展整治工作也往往浮于表面、效果不佳。专项斗争中，各地严把“三书一函”质量关，推动问题指向精准，让建议、提示于法有据、合情合理。
“专项斗争开展至今，芜湖公安机关针对10个重点行业领域存在的突出问题发出公安提示函199件，每件都经过严格审核和质量把关。”安徽省芜湖市公安局刑警支队扫黑大队大队长倪小宝说，芜湖公安机关专门成立提示函制发审委会，来自治安、刑侦、法制多个部门的负责人定期座谈研讨，层层审核提示函的质量。
贵州省开阳县专门出台《“三书一函”档案管理规定》《“一案一整改”工作机制》等规章制度，推动“三书一函”工作规范有序开展，更好地发挥作用。
开阳县扫黑办工作人员告诉记者，开阳县印制了统一的文书格式，规范了文书内容，要求办案人员制作“三书一函”时，必须载明案件的基本情况、存在的主要问题、整改的具体意见建议和完成整改的时限，以此确保问题的针对性、整改的必要性和收书单位整改的可操作性。
蔡穗硕认为，只有在充分调研的基础上，结合大量样本剖析，才能真正厘清行业内部的管理漏洞，为提升司法建议书的精、准、实打好基础。
“我们鼓励办案人员善发现、多研究，积极撰写高质量的‘三书一函’，计划评选一批优秀文书进行表彰奖励。”江苏省如东县扫黑办有关负责人说，如东县已明确将“三书一函”办理工作纳入季度督查、年度考核范畴。
强化跟踪问效
村民反映，乌七八糟的协会都取缔了，再没有强占土地、敲诈勒索的事情发生；辖区民警说，最近接到的治安、刑事案件报警明显减少……这是江西省莲花县人民法院办案团队就朱某平宗族恶势力犯罪集团一案司法建议工作进行回访时得到的反馈。
“莲花县法院就此案反映出的村居‘两委’软弱，在组织建设、集体土地管理方面存在明显缺漏等问题向当地行业主管部门及时发出司法建议书。”办案法官尹淑艳告诉记者，司法建议书发出后，莲花县法院持续跟进，加强与行业主管部门协作配合，确保在规定时间内整治到位、不留隐患。对没有按期回复的，将继续发函督促办理进度。
多名受访的政法干警告诉记者，“三书一函”绝不是一发了之，还要加强对办理情况跟踪问效，保证不走过场。
倪小宝介绍说，针对前期工作中少数被建议单位存在治理不积极、回复不主动的情况，芜湖公安机关及时建立追踪问效三级监督机制。公安提示函在发送至被建议行业部门的同时，抄送市级扫黑办，从市级层面进行动态监管。省级扫黑办汇总梳理市级相关信息，定期研判、监督。
“被建议单位要向制发单位、同级扫黑办、所涉行业监管部门的上级主管部门交账、销号，进一步压实了主体责任。”倪小宝说。
“南沙区法院将适时组织人大代表、政协委员及属地群众对司法建议书落实整治情况进行评议，借力压实责任，提高督办力度。”蔡穗硕说。
程雷认为，要积极推动完善相关立法，对“三书一函“的程序、效力等作出明确规定，建议对影响范围广、治理难度大的“三书一函”公开送达和接收回复，体现其仪式化、庄重化、监督化等内涵。
中国人民公安大学教授靳高风提出，要进一步加强“三书一函”的权威性、强制性和可考核性，不断深化完善这一机制，推动专项治理与依法治理、系统治理、综合治理、源头治理相结合，积极服务党委、政府决策，以法治思维、法治方式促进行业清源，助力社会治理现代化。
