基层常态化防疫面临无法可依困境

当前，全国大部分地区疫情防控已进入常态化阶段。常态化防控该如何防?有的地方松，有的地方紧，到底啥标准?基层干部和法律专家认为，我国有关紧急时期的法律制度不完善，基层落实一些防控要求时面临依法治理的困境。

防控主体遇尴尬

为减少人员流动，不少社区、村镇设置路障、卡点。西部某市的一个社区于全市一级响应后，一段时间里在部分路口装上挡板，禁止网约车、出租车驶入，社区车辆须持证在固定出入口进出。社区干部说，此举经常被居民质疑“不合法”，但上级有要求，“没办法”。

一个居住着1万多住户的城市社区，众多志愿者和物业人员参与了查验身份、限制通行等防疫工作。“社区干部还好，物业保安、志愿者有时会被居民质问‘有什么资格来管我’。”社区负责人说，虽说志愿者是党委政府组织来的，但法律没有授权，他们用权的边界在哪里、发生纠纷怎么办都不清楚。

一些基层干部反映，防疫中的不少管控措施，都是为落实上级严防死守的要求，临时自创出来的，但法律依据是什么?是否符合规范和程序?事前考虑得并不充分。

一位基层街镇负责人说，遇到突发紧急事件时，有的地方往往习惯于“领导启动”，而不是应急制度启动，缺乏法律依据和法治思维处置紧急事件，可能会按下葫芦浮起瓢，引发新的矛盾。

“管用”不能“惯用”

部分专家和干部认为，疫情防控中，绝大多数群众基于对党和政府的信任让渡出一些权利，积极配合管控，然而“管用”不能成“惯用”。

“行政手段要想在危机处理中拥有足够权威和力量，忙而不乱，必须依法进行。”全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云说，应对大范围突发公共事件，需要从法律上提供充分依据，并向公众阐明，一些地方不能总以事态紧急的名义权宜行事，甚至行违法之事。

受访人士认为，上述问题暴露出我国紧急时期法律制度存在不少短板。首先是制度不够系统。全国人大代表、中国社科院法学研究所研究员孙宪忠表示，关于重大突发公共卫生事件的法律依据，国家层面散见于各种法律、法规和预案中，缺乏紧急状态法等基础性立法，危机治理的底层法理支撑不足。

其次是程序规则不够具体，可操作性不强。重庆市人大法制委主任委员邹钢介绍，国家法律将应急预警分为四级，但传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例作的是通则式规定，对一至四级响应并无明确的分级区分，所要求采取的措施也比较笼统。

比如，一级响应在什么情况下应当调整为二级响应，强度区别是什么，在什么样的情形和标准下政府才可以宣布解除紧急措施等。这些在国家法律层面还不够具体，有的散见于各地各级的应急预案中，导致实践中操作起来不够统一和规范。

西南政法大学教授王学辉说，现行法律法规对紧急时期下防控主体的界定和权利义务规定同样不够细化。比如，对协助防控的非公职人员的协助内容、协助程序、协助强度、协助后果并未作明确规范。

紧急时期法律亟需健全

受访法律人士认为，疫情防控是一场危机状态下的治理大考，用好法治思维和法治方式化解风险，亟须从三方面着手完善紧急时期法律及其执行细则。

首先，从国家层面对紧急时期下法律和行政法规进一步细化和授权。韩德云建议，以突发重大公共卫生事件为突破口，推动建立系统化的紧急时期法律制度，从法律层面授予疾控、交通等职能部门及基层政权组织采取相应防控措施的自主权和决断权，同时对其权力行使加以必要规制，实现保护公民个人合法权利与维护社会公共利益的平衡。在进行常规时期法律制度建构时，要充分考虑到紧急时期时的适用问题。

其次，推动地方人大、政府加快完善紧急时期配套制度，在实施性、补充性、探索性上下功夫。邹钢说，地方人大可针对紧急情况下动物防疫、交通运输、市场管理等方面做出更细更具可操作性的规范，并常态化开展地方性法规清理评估，打通制度建设最后一公里。

此外，抓住应对疫情契机提升基层依法治理能力。专家建议，要注重对各级领导干部运用法治思维、法治方式处置突发事件能力的教育培训工作，规范考核评价体系，将普法宣传融入紧急事件防控管理、服务和执法全过程。